• Transitiefase Omgevingswet: hoe hou je de primaire dienstverlening op peil?
  • Home
  • Actueel
  • Artikelen
  • Transitiefase Omgevingswet: hoe hou je de primaire dienstverlening op peil?

Transitiefase Omgevingswet: hoe hou je de primaire dienstverlening op peil?

'Hoe houdt de gemeente de winkel open tijdens de verbouwing?'

Construction panaNa jaren van voorbereiding gaat op 1 januari 2023 de Omgevingswet van start. Dat vraagt een flinke eindsprint en zorgt her en der voor kopzorgen. Want kunnen we dan echt al omgevingsplannen maken? Levert het Digitaal Stelsel (DSO) goede dienstverlening op? Zijn we in staat om omgevingsvergunningen te verlenen binnen de wettelijke termijnen? Hoe maken we ontwikkelingen mogelijk die niet vergunbaar zijn? Allemaal vragen van de ‘winkelier leefomgeving’, oftewel de gemeente. Want de gemeente moet tijdens de verbouwing naar de Omgevingswet de winkel open houden. De noodzaak daarvoor is duidelijk. De druk op projecten rondom woningbouw, energietransitie en herstructurering van het landelijk gebied is simpelweg te groot.

De adaptiefase: grip op de Omgevingswet

Maar hoe doe je dat, de winkel open houden? Gemeenten spannen zich koortsachtig in om grip te krijgen op het nieuwe instrumentarium van de Omgevingswet. Er zijn routekaarten, wegwijzers, webinars en inspirerende voorbeelden te over, maar een werkbare transitiestrategie valt daar niet uit te halen. Gemeenten hebben nog onvoldoende grip op de Omgevingswet.

Om orde aan te brengen in de chaos ontwikkelden we de adaptiefase. De adaptiefase houdt in dat je als gemeente de tijd krijgt om de invoering van de Omgevingswet op te pakken, terwijl de primaire dienstverlening niet in gevaar komt. De adaptiefase is een leer- en aanpassingsproces terwijl de winkel van vergunningverlening, toezicht en handhaving open blijft.

“De adaptiefase houdt in dat je als gemeente de tijd krijgt om de invoering van de Omgevingswet op te pakken, zonder dat de primaire dienstverlening in gevaar komt.”

Kiezen voor overzicht

Het belangrijkste bij de adaptiefase is:

  • Blijf vergunningverlening, toezicht en handhaving uitvoeren op basis van het tijdelijke omgevingsplan;
  • Maak gewenste gebiedsontwikkelingen mogelijk via de zogenoemde Buitenplanse OPA (BOPA).
  • Zet gericht maar beperkt energie in op het opstellen van een omgevingsplan. Dat kan later, zelfs nog tot 1 januari 2029;
  • Neem de tijd om het instrument van het omgevingsplan zorgvuldig te verkennen en werkende weg op te bouwen. Dat voorkomt overhaaste beslissingen rondom bruidsschat, casco’s en structuren.

Met de keuze om in de adaptiefase gebiedsontwikkeling mogelijk te maken via de BOPA, koop je als gemeente tijd. Deze tijd kan je benutten om te onderzoeken en te leren hoe je omgevingsplan er straks uit gaat zien. Ondertussen blijft de winkel open en komt de primaire dienstlening niet in gevaar. Deze aanpak is een strategische keuze. Een keuze die alleen mogelijk is met een aantal voorwaardenscheppende stappen. Dit zijn:

1. Stel de omgevingsvisie op als een kompas voor de korte termijn-opgaven.

De omgevingsvisie geeft richting aan de duurzame ontwikkeling van de gemeente op lange termijn. Maar de omgevingsvisie is ook het afwegingskader voor alle initiatieven die niet passen binnen het (tijdelijke) omgevingsplan. Daarom is het belangrijk een omgevingsvisie te maken die (gebiedsgericht) concreet en scherp vertaalt wat het toekomstbeeld is. Want tijdens de adaptiefase toetsen we de buitenplanse vergunningen aan de omgevingsvisie. Centraal staat de vraag: past het initiatief bij wat de gemeente wil voor de nabije toekomst?

Heeft de gemeente al een omgevingsvisie? Kijk dan goed of daarin ook de korte termijn opgaven zijn verwerkt. Zo niet, geen man overboord! Juist de Omgevingswet biedt de mogelijkheid de visie op ieder moment op thema’s of locaties aan te vullen of te concretiseren. Het gaat bij de omgevingsvisie immers om zelfbinding van het bestuur.

2. Zorg voor een heldere verhouding tussen college en gemeenteraad

Onder de Omgevingswet veranderen de verhoudingen tussen de gemeenteraad en het college van B&W. De bevoegdheid om omgevingsvergunningen te verlenen ligt bij het college, óók in afwijking van het omgevingsplan. Dit is belangrijk in de adaptiefase waarin we initiatieven met een omgevingsvergunning mogelijk maken. De gemeenteraad staat dan in principe buiten spel! Daarom, maak afspraken over de manier waarop raad en college samenwerken en koers bepalen. Voor de gemeenteraad ligt de belangrijke vraag op tafel: in welke gevallen willen we gebruik maken van de mogelijkheid om onszelf aan te wijzen als ‘adviseur met recht van instemming’ (art.16.15a Ow)? Oftewel, in welke gevallen laten we beslissingen over aan het college en wanneer willen we actief betrokken blijven bij de besluitvorming? In welke categorieën van gevallen willen we participatie als voorwaarde stellen voor het indienen van een aanvraag (artikel 16.55 lid 7 Ow)? Bepaal dus eerst met college en gemeenteraad koers over samenwerking en beslissingsbevoegdheid. Dit vergroot de slagvaardigheid en een snelle besluitvorming bij projectaanvragen.

3. Stel beleidsregels en mandaten op

Het afwijken van het tijdelijke omgevingsplan is een vrije bevoegdheid van het college. Het belangrijkste toetsingscriterium is ‘een evenwichtige toedeling van functies’. Het komt het ambtelijke en bestuurlijke proces ten goede als het college over die vrije beleidsbevoegdheden regels opstelt (in de zin van artikel 4:84 Awb). Bijvoorbeeld beleid over het onderbouwen van de ‘evenwichtigheid’ van de nieuwe functie door de initiatiefnemer (nu heet dat ‘de goede ruimtelijke onderbouwing’). Maar bijvoorbeeld ook over de eisen die het college aan de initiatiefnemer oplegt over de participatie-inspanningen. Of over de mate waarin het college de Commissie voor Ruimtelijke Kwaliteit wil laten adviseren over een gebiedsinitiatief. En tenslotte is het raadzaam om in beleidsregels te beschrijven in welke gevallen de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb van toepassing  is. In die gevallen is het immers niet meer nodig om binnen 8 (plus 6) weken te beslissen op een aanvraag om omgevingsvergunning. Met vastgestelde beleidsregels blijf je als gemeente slagvaardig, daadkrachtig en voorspelbaar.

Naast beleidsregels zijn uitgekiende ambtelijke mandaten nuttig. Niet elke geringe afwijking van het tijdelijke omgevingsplan of ‘planologische kruimel’ hoeft de tafel van het college te passeren. Passende mandaten leiden tot slagvaardigheid en snelle besluitvorming. Denk bijvoorbeeld aan de belangrijkste kruimelgevallen van artikel 4 van bijlage II van het Bor:

  • bijbehorend bouwwerk/uitbreiding hoofdgebouw (onderdeel 1);
  • strijdig gebruik bestaand bouwwerk (onderdeel 9);
  • ander gebruik (‘restcategorie’) voor maximaal 10 jaar (onderdeel 11)

Voor dergelijke geringe afwijkingen neemt de slagvaardigheid enorm toe als het college de beslissingsbevoegdheid mandateert aan de ambtelijke top.

4. Begin meteen met nieuwe dienstverlening

De Omgevingswet propageert de ‘ja, mits’- gedachte in de fysieke leefomgeving. Initiatieven moeten in principe positief ontvangen worden, tenzij bezwaren onoplosbaar zijn. Deze insteek vereist zowel van het bestuur als van de ambtenaren een integrale benadering. Niet langer beoordelen we een voornemen op allerlei afzonderlijke sectorale aspecten. We beoordelen plannen en aanvragen integraal. We volstaan dus niet met de toetsing aan het staande beleid, maar komen vanuit een afweging van alle belangen tot een keuze om al dan niet mee te werken via een BOPA. Begin de adaptiefase daarom met deze integrale aanpak in de gemeentelijke organisatie.

Rol daarnaast ‘de rode loper’ uit voor de initiatiefnemer. De Omgevingswet stelt digitale dienstverlening centraal. Dat is begrijpelijk, maar de beste plannen komen toch tot stand door een goed gesprek. Verleid de initiatiefnemer om naar de gemeente toe te komen op een moment dat zijn plan nog kneedbaar en rekbaar is. In de fase van vooroverleg kan het initiatief op haalbaarheid en wenselijkheid worden verkend en zo nodig worden aangepast. Dat voorkomt onvoldragen vergunningaanvragen. Diverse gemeenten begonnen al met omgevingstafels en andere gespreksinitiatieven. Zorg dat je als gemeente je dit eigen maakt in de adaptiefase.

5. Maak je de materie van de BOPA eigen

We kennen al het projectafwijkingsbesluit uit de Wabo. De BOPA lijkt daar op, maar is niet hetzelfde. Besteed er tijd aan en maak studie van dit instrument, zowel van procesaspecten als de inhoudelijke aspecten. In een enkel geval lijkt de BOPA minder geschikt, bijvoorbeeld bij rood-voor-rood projecten. Onderzoek of het in die gevallen haalbaar is om te werken met bestuurlijke overeenkomsten, al dan niet verzwaard met bankgaranties en/of kwalitatieve verplichtingen. Bedenk hierbij ook dat het gaat om de adaptiefase en dus per definitie om een relatief korte periode waarin nog niet met een (deel)omgevingsplan wordt gewerkt. Zorg dat de organisatie is opgeleid en aangehaakt om de gebiedsontwikkelingen mogelijk te maken.

6. Stel een verkenningstraject voor het omgevingsplan op

Tot slot, stel als apart spoor het verkenningstraject voor het omgevingsplan vast. Werk uit wie er mee aan de slag gaat en welke stappen je de komende jaren gaat zetten. Doordat je met de adaptiefase  de eerste jaren na invoering van de Omgevingswet de winkel open kan houden, heb je voor de ontwikkeling van het omgevingsplan tijd en aandacht. Denk dus na over hoe je tot je omgevingsplan wilt komen en stel mijlpalen vast. Dit is bij uitstek een onderdeel waar je ook het bestuur bij betrekt.

De adaptiefase: krijg tijd voor de Omgevingswet

Er is natuurlijk nog veel meer te zeggen over de adaptiefase. Hoe zit het bijvoorbeeld met het verdienmodel van de BOPA? Welke relatie is er met nadeelcompensatie? En wanneer is de BOPA precies van toepassing en wanneer niet? Al deze vragen zijn te beantwoorden, door er in de adaptiefase de tijd voor te nemen. Wij zijn er van overtuigd dat met tijd alle vragen oplosbaar zijn.

Met de adaptiefase kan je als gemeente de tijd nemen om de invoering van de Omgevingswet op te pakken, terwijl de primaire dienstverlening niet in gevaar komt. Met de adaptiefase start de gemeente een leerproces en gaat ze op weg naar het permanente omgevingsplan zonder dat allerlei wenselijke gebiedsontwikkelingen onder het leerproces hebben te lijden. De adaptiefase geeft de broodnodige rust en regie tijdens de verbouwing van de winkel!

Meer weten? Neem contact op met:

Jan Oosterkamp

Senior jurist omgevingsrecht / projectleider
Jan beschikt over een zeer gedegen theoretische kennis van het ruimtelijke bestuursrecht. Hij wee...
Deel dit artikel

Op de hoogte blijven van BügelHajema?

Informatie over nieuwe ontwikkelingen in ons vakgebied lees je in onze nieuwsbrief. Schrijf je hier in!