In 4 stappen aan de slag met het programma - Een casus

Omgevingswet

Gepubliceerd op 31 oktober 2023

Van de vier instrumenten van de beleidscyclus is het programma waarschijnlijk het minst bekend. En toch gaan we er, nadat de Omgevingswet in werking is getreden, veel mee werken! Programma’s zijn uitvoeringsgericht, de ‘hoe-vraag’ staat centraal. Het is daarmee een onmisbaar onderdeel in de beleidscyclus.

We maakten de eerste programma’s, bijvoorbeeld voor de gemeente Borger Odoorn. We delen onze ervaringen en geven een kijkje achter de schermen bij het maken van een programma.

Hoe ga je in 4 stappen aan de slag met een programma?

De plek van het programma in de beleidscyclus

Bij het concreet maken van beleidsdoelen uit een omgevingsvisie spelen programma’s een belangrijke rol. Het is, van de vier instrumenten uit de beleidscyclus, het instrument waarmee we tastbare stappen kunnen zetten in de uitvoering van plannen. Het programma vormt daarmee een cruciale stap in de vier fases van de beleidscyclus:

De omgevingsvisie
Het programma
Het omgevingsplan
De omgevingsvergunning

Bij het concreet maken van beleidsdoelen uit een omgevingsvisie spelen programma’s een belangrijke rol. Bij een omgevingsvisie gaat het om het vastleggen van strategisch omgevingsbeleid. Een programma bevat de uitwerking van dit beleid: in het programma kan de gemeente bepaalde beleidsthema’s of gebiedsontwikkelingen concretiseren en uitwerken.

Waar de omgevingsvisie met name gaat over de ‘wat-vraag’, ligt het accent bij het programma op de ‘hoe-vraag’. De juridische borging (deel 3) is geregeld in het omgevingsplan. Deel 4 van de beleidscyclus bestaat vervolgens uit beoordeling, toetsing en vergunningen.

Aandachtspunten bij het maken van programma's

Aan de slag met het maken van een programma? Dan zijn er een aantal aandachtspunten. Over het programma staat in de Omgevingswet het volgende: ‘In een programma formuleert de gemeente concrete maatregelen die leiden tot de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving’.

In de praktijk blijkt dat het programma rangorde en prioritering kan aanbrengen. En dat is prettig in het systeem van de Omgevingswet, waar integraliteit voorop staat. Een nobel streven, dat ook tot verkramping kan leiden.

Belangrijke aandachtspunten bij het opstellen van een programma:

Het programma is geen integraal instrument, maar juist bedoelt om sectoraal, gebiedsgericht of per thema concrete plannen mogelijk te maken.
Een programma kunnen we al vaststellen voordat de Omgevingswet in werking treedt. Mits het programma dan helemaal voldoet aan de eisen die de Omgevingswet daaraan stelt, geldt het programma dan als ‘programma op basis van de Omgevingswet’.
Afhankelijk van de inhoud van een programma is soms een milieueffectrapport nodig. Of dit zo is, kunnen we beantwoorden tijdens het proces.
Het bevoegd gezag voor het programma is het college van B&W. Dit betekent dat het college het programma vaststelt, binnen de kaders die door de raad in de omgevingsvisie zijn gesteld.
Ook de uitvoering (via de omgevingsvergunningverlening) ligt in veel gevallen bij het college.
Het betrekken van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van een programma is verplicht. Maar de overheid mag zelf weten hoe zij aan de participatieverplichting invulling geeft.
We zullen programma’s leren kennen in verschillende maten en soorten; verplicht en vrijwillig, gebiedsgericht, sectoraal of programmatisch.
Beroep of bezwaar is tegen een vastgesteld programma niet (of bijna niet) mogelijk.

Casus: Gemeente Borger-Odoorn zet in Exloo de stap van visie naar programma

In oktober 2023 stelt de gemeenteraad van Borger-Odoorn de omgevingsvisie BuitenGewoon Borger-Odoorn vast. Deze visie vormt de aftrap van de beleidscyclus onder de Omgevingswet. Met een blik op de toekomst vanuit de gedachte ‘stel nou eens dat alles lukt?’ Om van daaruit te komen tot de opgaven en ambities voor de komende periode. Met behoud van het ‘goud’. Dat vraagt om bescherming. Want wat mooi is, is kwetsbaar. Dat betekent niet dat we de gemeente zien als een museum. Er is zeker ruimte voor ontwikkeling en beweging.

Ontwikkeling is precies wat centraal staat in het gebiedsgerichte programma dat de gemeente samen met het dorp Exloo maakt. Exloo telt iets meer dan 1.600 inwoners, kent een hele actieve dorpsgemeenschap en biedt plaats aan het gemeentehuis van Borger-Odoorn. Er spelen diverse opgaven die vragen om keuzes. Er is ruimte voor woningbouw met een grote behoefte aan betaalbare starterswoningen. De parkeerdruk in het dorp is op bepaalde momenten hoog. En op de sportvelden ontstaat ruimte voor nieuwe oplossingen. Dit alles is slechts een greep uit de uitdagingen en kansen voor Exloo.

Het is tijd om samen met het dorp keuzes te maken. Wat gaan we doen? Wie neemt het voortouw? Wat is de planning en wat zijn de kosten? Allemaal vragen die prima passen bij het nieuwe instrument ‘programma’. In het vrijwillige, gebiedsgerichte programma Exloo worden de opgaven en maatregelen geformuleerd die leiden tot een dorpsgebied dat voldoet aan de gemeentelijke ambities voor de fysieke leefomgeving in Exloo. Die maatregelen kunnen divers zijn en worden in het programma concreet. Deze stap zetten we met alle betrokkenen, binnen en buiten het gemeentehuis.

In vier stappen naar een gebiedsgericht programma voor Exloo

Stap 1. Stel een bondige nota van uitgangspunten op

In een nota van uitgangspunten staat de basis voor het programma. Deze basis stellen we op met betrokkenen binnen en buiten het gemeentehuis. Tijdens bijeenkomsten met de dorpsraad van Exloo, de ondernemersvereniging, het college en de gemeenteraad verzamelen we informatie die leidt tot gedeelde vertrekpunten. Daarbij is het ook van belang om iedereen de principes van het programma goed uit te leggen: De mogelijkheden van het nieuwe instrument programma zijn natuurlijk niet bij iedereen bekend.

Omdat het werken met een programma binnen en buiten het gemeentehuis nog onbekend is, ruimen we in deze stap ook tijd in om de principes achter het programma goed uit te leggen. Wat kunnen we met dit nieuwe instrument?

De nota kan kort en bondig blijven, in een paar A4-tjes staat alles helder omschreven. Het geeft richting en houvast voor de gesprekken die in de volgende stappen worden gevoerd met inwoners, partners en andere betrokkenen. De nota van uitgangspunten geeft daarmee op hoofdlijnen de eerste koers voor het omgevingsprogramma.

Stap 2. Formuleer de inhoud van het programma

Met de nota van uitgangspunten in de hand gaan we aan de slag met het programma Exloo. In het programma formuleren we de concrete opgaven en maatregelen voor het dorpsgebied. Dit doen we met veel betrokkenen binnen en buiten het gemeentehuis.

De plannen in het programma kunnen divers zijn, maar hebben een aantal overeenkomsten; ze zijn gericht op een concrete locatie of thema en haalbaar qua realisatie. Of dat laatste het geval is, blijkt wel bij het invullen op onderstaande lijst. Voor alle projecten gaan we in op:

een korte, heldere beschrijving per project;
de samenhang tussen de projecten;
de concrete planning;
wie neemt het voortouw (gemeente, ontwikkelende partij);
de voorwaarden die gelden (bijvoorbeeld over participatie, inrichtingseisen of woningtypologieën);
de financiële instrumenten (bijvoorbeeld subsidies, bijdragen van de gemeente, fondsen).

Door projecten volgens een vast format concreet te omschrijven, met een realistische planning en meetbaar resultaat, is het programma meer dan welk instrument ook gericht op de hoe-vraag.

Een programma beantwoordt alle hoe-vragen: hoe lang duurt het? Hoe veel kost het? Hoe realiseren we het? Hoe gaan we om met de randvoorwaarden?

Stap 3. Stel het programma vast

Het college stelt een gebiedsprogramma vast. Participatie is bij het opstellen van een programma verplicht. In stap 3 is het daarom belangrijk aan te geven op welke wijze participatie vorm kreeg, en op welke wijze dat doorwerkte in het programma. Hoe zijn inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties betrokken bij de voorbereiding? Wat zijn de resultaten en wat is de invloed op het programma geweest? Hoe geef je als gemeente invulling aan het participatiebeleid? Goede monitoring in stap 2 is belangrijk om deze antwoorden in stap 3 te kunnen beantwoorden.

Is het programma eenmaal vastgesteld door het college, dan is beroep of bezwaar niet meer mogelijk.

Stap 4. Start met de uitvoering

Na vaststelling van het programma gaat een gemeente aan de slag om de uitvoering vorm te geven. Pas in deze stap kan je als gemeente veel profijt hebben van het werk dat in stap 2 is verzet. Bijvoorbeeld het uitgebreide participatietraject of het onderzoek naar subsidies, waar je nu bij de uitvoering op kan vertrouwen. Wie staat aan de lat voor welke acties? Bij wie liggen de eerste acties? En op welke wijze monitoren we de voortgang?

Een programma biedt mogelijkheden om ook de niet gemeentelijke organisaties aan het werk te zetten met de concrete uitvoering van onderdelen van projecten. Je hebt deze acties immers met elkaar geformuleerd in stap 2.

Een programma, van denken naar doen

Het maken van een programma is een nieuwe vaardigheid die professionals veelal nog in de vingers moeten krijgen. Met een programma maken we de stap van theoretisch denken naar concreet doen. En daardoor kan het veel opleveren; meer dan welk Omgevingswetinstrument dan ook biedt het programma mogelijkheden om inwoners en ondernemers te betrekken bij de gedeelde aanpak van veel uitdagingen.